TFE - Damien Genicot

Depuis quelques années, l’Union européenne (UE) doit répondre à un nouveau défi de taille : faire respecter ses valeurs fondatrices inscrites à l’article 2 du traité sur l’Union européenne qui sont délibérément menacées, voire violées, par les gouvernements actuels de certains États membres. En Pologne, Droit et Justice (PiS), le parti ultraconservateur au pouvoir depuis la fin 2015, a ainsi entrepris une série de réformes qui, soit présentent un sérieux risque d’infraction des valeurs européennes, soit contreviennent purement et simplement à ces valeurs. Deux d’entre elles, à savoir les mesures provoquant une restriction de la liberté d’expression des médias et les changements affectant le système judiciaire – en particulier l’indépendance du Tribunal constitutionnel polonais et de la Cour suprême – ont conduit l’UE à réagir de manière forte, en ayant recours à divers mécanismes dont elle dispose. Dans un premier temps, l’UE a déclenché une procédure inédite appelée « cadre pour l’État de droit », qui consiste essentiellement à établir un dialogue entre la Commission européenne et le gouvernement polonais, afin de convaincre ce dernier de modifier ou d’annuler les réformes problématiques. Mais, devant l’attitude réfractaire des autorités polonaises à mettre en œuvre les recommandations émanant de la Commission, l’UE n’a pu que constater l’échec du cadre pour l’État de droit et a dû se résoudre à activer un mécanisme jamais utilisé auparavant et conçu afin de n’être utilisé qu’en dernier recours : l’article 7 du traité sur l’Union européenne (TUE), régulièrement surnommé « l’option nucléaire ». En parallèle, la Commission européenne a également décidé de saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) en intentant deux procédures d’infraction contre la Pologne, une pratique qui a déjà permis de sanctionner des États membres par le passé mais qui en réalité ne peut s’appliquer qu’aux cas spécifiques de violation du droit de l’Union et n’est pas apte à répondre aux situations où le comportement d’un État membre soulève de sérieuses questions quant à sa volonté plus générale de respecter le droit de l’Union, en particulier lorsqu’un État membre menace les principes fondamentaux de l’UE en matière de démocratie, d’État de droit et de protection des droits de l’homme. Alors que la procédure prévue à l’article 7 du traité sur l’Union européenne suit son cours, il est fort probable qu’elle se révèle tout aussi inefficace que le cadre pour l’État de droit, bien qu’elle représente à priori une menace bien plus importante pour le gouvernement polonais. Tandis que le cadre pour l’État de droit ne possède aucun caractère contraignant, dans le sens où il ne prévoit aucune sanction si l’État membre concerné ne se conforme pas aux recommandations de la Commission, l’article 7 TUE peut quant à lui aboutir à la privation du droit de vote au Conseil de l’UE de l’État membre ciblé par la procédure, le pénalisant ainsi fortement. Cependant, une telle décision requiert l’unanimité des voix au Conseil européen – à l’exception de celle du pays visé par la procédure –, un scénario hautement improbable étant donné que quelques États membres défendent la Pologne. La Hongrie en particulier a exprimé à plusieurs reprises son soutien au gouvernement polonais face aux institutions européennes et a averti qu’elle s’opposerait à toute sanction. Sous l’égide de son allié hongrois dirigé par le controversé Viktor Orbán, la Pologne parait donc jusqu’ici intouchable, une situation qui appelle à trouver des alternatives, non seulement pour que l’UE sorte de cette impasse la tête haute, c’est-à-dire en ayant réellement défendu ses valeurs fondatrices face aux agissements du PiS, mais également afin d’éviter qu’un cas similaire ne se reproduise à l’avenir. À mes yeux, il n’existe pas de solution unique qui permettrait de répondre simultanément à ces deux défis. Tandis que le cas polonais réclame des mesures d’urgence et qui peuvent donc être mises en place rapidement, éviter qu’une situation similaire ne se reproduise à l’avenir et, plus largement, endiguer la montée des « démocraties illibérales » dans l’Union européenne,

requiert des transformations bien plus profondes de l’Union. En ce qui concerne la situation spécifique de la Pologne, l’UE pourrait envisager d’étendre le champ d’application d’un mécanisme existant, à savoir les procédures d’infraction, afin de transformer ces dernières en « procédures d’infraction systémique ». Ce nouveau type de procédure suggéré par Kim Lane Scheppele pourrait être engagé lorsque la Commission reconnaît qu’un État membre fait plus que simplement enfreindre une disposition particulière du droit de l’UE mais commet une violation systémique des valeurs fondatrices de l’Union. Contrairement aux procédures d’infraction classiques qui traitent chacune des violations spécifiques du droit de l’Union de manière isolée, une procédure d’infraction systémique viserait directement la nature systémique de la violation en compilant une seule action en justice à partir d’un ensemble de lois, de décisions et d’actions qui menacent ou enfreignent les valeurs européennes. Par conséquent, cette procédure permettrait de saisir une pratique inquiétante dans son ensemble et pas seulement une composante de cette pratique. Néanmoins, à plus long terme, l’UE devrait explorer d’autres pistes qui nécessiteront probablement un amendement des traités telles que la modification de l’article 7 TUE, afin d’empêcher que des intérêts politiques ne puissent rendre ce mécanisme caduc. Cela pourrait par exemple consister à abandonner la règle de l’unanimité pour lui préférer une règle de majorité moins exigeante, tout en incluant la CJUE dans la procédure de l’article 7, rendant ainsi la procédure moins politique. Parallèlement, d’autres mesures hors du cadre des traités devraient être entreprises. Olivier de Schutter a notamment émis l’idée intéressante consistant à conférer un rôle de contrôle à l’Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne, en permettant à celle-ci de soumettre à la Commission européennes, au Parlement européen et aux États membres un rapport annuel ou trimestriel qui fournirait un aperçu de la situation des droits fondamentaux dans chaque État membre de l’UE. Un tel rapport permettrait non seulement de soutenir les institutions européennes et les États membres dans l’exercice de leurs pouvoirs en vertu de l’article 7 TUE, mais également de garantir que les procédures de l’article 7 soient utilisées de manière objective et impartiale puisqu’elles s’appuieraient sur un rapport établi régulièrement par un organisme composé d’experts indépendants, sur base de critères prédéfinis identiques pour chaque État membre, et à l’aide d’informations provenant de divers organes, aussi bien nationaux qu’internationaux. Au final, cela pourrait conduire à ce que les actions éventuelles menées par les institutions européennes et les États membres en vertu de l’article 7 TUE soient plus systématiques, et donc plus cohérentes, tout en étant perçues comme davantage légitimes.